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782233彩博士论坛:科学划分自然资源类型 推进统一管理系统治理

2018-06-21 16:23:01    来源: 中国自然资源报    作者:中国国土资源经济研究编写组

无声彩博士绝杀二码 www.lynms.com.cn 自然资源是人类生存和发展的物质基础,是生活之基、生产之要、生态之本、财富之源,是生态文明建设的根本载体。合理划分自然资源类型,是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态?;ば薷粗霸鸬那疤?。自然资源是一个复杂巨系统,必须充分认识自然资源系统之间以及各亚系统与整体间相互联系、相互制约的关系,以系统理论、资源理论为基础,形成科学的自然资源分类管理体系,推进自然资源治理实现高质量发展。

自然资源管理的两大理论基础

生态文明相关理论思想

“生命共同体”思想。习近平总书记从生态文明建设的宏阔视野提出“山水林田湖草是一个生命共同体”的论断。山水林田湖草等生态要素之间存在着相互依存、能量转化和物质循环的和谐共生、动态平衡规律,客观上要求在对自然资源科学合理分类的基础上“对山水林田湖草进行统一?;?、统一修复”。

可持续发展理论。1987年,联合国发表《我们共同的未来》提出可持续发展概念??沙中⒄挂舐闫独嗣竦幕拘枰?,并对环境构成危害的需要加以限制,不危及支持地球生命自然系统中的大气、水体、土壤和生物。其公平性、持续性和共同性原则,也是促进自然资源治理高质量发展和实现资源永续要遵循的原则。

地球系统科学理论。地球系统科学把地球看成一个由相互作用的地核、地幔、岩石圈、水圈、大气圈、生物圈和人类社会等组成部分构成的统一系统。理论核心是把握地球系统各组成部分之间的联系和相互作用,维持充足的自然资源供给,调节全球环境变化并使危害降到最小。地球系统的形成与演化机制、物质转化过程与相互作用,是科学划分自然资源类型的理论来源。

地球表层理论。地球表层是指与人类直接有关的大气、水、岩石、生物在内的特殊圈层。地球表层理论解释了地球表层各子系统之间能量、物质和信息的流动转化及动态规律、人和环境之间的相互作用等,研究对象包括自然地理系统、自然生态系统和人类生态系统3个基本层次。近年来,一些地质学家又开始关注地表、地下、地上资源的三维管理,特别是“底土”资源(地下空间或地下资源)的管理。地球表层理论关于自然生态和社会不同系统间的状态功能和相互作用的理论思想,是自然资源分类的重要依据。

循环经济理论。“循环经济”一词由美国经济学家K·波尔丁提出。主要研究对物质转化的全过程采取战略性、综合性、预防性措施,降低经济活动对资源环境的过庋使用及对人类所造成的负面影响,使人类经济社会循环与自然循环更好地融合,实现区域物质流、能量流、资金流的系统优化配置。其遵循减量化、再利用、再循环原则,无论以永续性为条件的自然资源分类或以可更新为标准的分类方法都以此为参考。

资源经济相关理论思想

资源资产核算理论。自然资源核算的理论与方法产生于1980年代的西方发达国家。自然资源转化为资源资产,表现出实物与价值双重形态,使自然资源性资产能够以实物计量、价值计量及市场交易并反映在自然资产负债表上。中央提出探索编制自然资源资产负债表,将自然资源资产理论实践应用提升至国家治理层面,对自然资源分类提出了新的要求。

自然资本理论。自然资本包括自然生态系统所提供的各种财富。1988年英国环境经济学家 戴维德·皮尔森第一次明确提出了“自然资本”一词。自然资本理论认为,自然环境是一种自然资产存量,用于服务经济发展,水、矿物、石油、森林、空气等为人类所利用的资源通常被西方学者认为是自然资本,其中也包括草原、湿地、森林、海洋等在内的生态系统。生态学和环境学界强调自然资源的“有用”性是自然资本的前提条件,从经济视角看,环境资源也被看作资产或能够为人类提供公共服务的一种非再生性资本。

资源耗竭理论。美国的当代数理统计哈罗德·霍特林的《可耗尽资源的经济学》发展了资源耗竭理论,其结论被称为霍特林定律,为以可耗竭性或可更新性为属性的自然资源分类方法奠定了理论基础??珊慕咝宰试吹目沙杀舅婵墒奔涮岣?,边际使用者成本不断降低。边际成本不变的情况下,非再生资源将被耗尽。但在边际开采成本增长到一定程度,部分资源可能不会耗尽。技术进步会降低开采成本,加速开采,但新资源的发现将减缓向寻求替代资源的转换。

资源价值理论。自然资源分类以科学界定自然资源范围为基础,以是否具有价值作为自然资源分类的前提。西方经济学是以效用价值论为基础讨论资源价值,并构建自然资源的价值理论体系。效用价值论认为,某一物品要有价值,首先要有效用,其次是该物品具有稀缺性。效用和稀缺性结合就是物品的边际效用,即不断地增加某消费品取得的一系列递减效用中最后一个单位所带来的效用。

我国自然资源分类研究现状

自然资源定义

我国对自然资源的概念有多种理解,理论上比较权威的是《辞?!泛汀吨泄试纯蒲О倏迫椤??!吨泄仓醒牍赜谌嫔罨母锶舾芍卮笪侍獾木龆ā犯ǖ级帘局赋?,“自然资源是指天然存在、有使用价值、当前和未来福利的自然环境因素的总和。”我们认为,自然资源的概念具有动态性,读本关于自然资源的定义,强调了自然资源的天然、有用、时间、系统等特性,是对自然资源比较准确、全面的定义。

自然资源分类

目前国内常见的自然资源分类可概括为三大类。

基于学理基础的分类:

一是《中国资源科学百科全书》资源分类。根据自然资源的属性和用途进行多级综合分类,是我国较为广泛适用的一种分类。该分类将自然资源分为陆地自然资源系列、海洋自然资源系列和太空(宇宙)自然资源系列3个一级类型。陆地自然资源系列又分为土地资源、水资源、矿产资源、生物资源、气候资源5个二级类型;海洋自然资源系列分为海洋生物资源、海水资源(或海水化学资源)、海洋气候资源、海洋矿产资源、海底资源5个二级类型。二级类型又可细分为若干三级类型,如土地资源又分为耕地资源、草地资源、林地资源、荒地资源等。

二是自然资源固有特征分类。这些特征主要包括自然资源的可更新性、耗竭性、可变性和重新使用性等。按此思路,首先根据自然资源是否可能耗竭的特征,把自然资源分为耗竭性资源与非耗竭性资源,其中耗竭性资源又分为可更新性资源和不可更新性资源;非耗竭性资源又分为恒定性资源和易误用及污染的资源。恒定性资源指可以源源不断地进行持续利用的资源。

三是自然资源社会经济属性分类。按照自然资源的社会经济属性特别是使用性质,将自然资源分为公益性自然资源与经营性自然资源,前者是用于公共目的、不以获取经济利益为目的的自然资源,如自然?;で?、风景名胜区、国家地质公园、生态用水、生态用地、国家森林公园以及公益林等特殊生态?;で蚝驼母髦止灿玫?;后者如经营性建设用地和农业生产用地以及经济林木、矿产等资源,依据不同目标和原则管理。

此外,还有其他基于学理的分类方式。如按照资源的自然条件和规律,分为气候资源(大气圈)、生物资源(生物圈)、土地资源(土圈)、水资源(水圈)和矿产资源(岩石圈)5大类。按照再生特征,自然资源分为可再生资源与非可再生资源。按资源稀缺程度,分为空气、阳光等不稀缺的资源和土地、矿产等稀缺的资源。

基于法理基础的分类:

综合我国《宪法》和相关法律规定,自然资源共涉及矿藏、水流、水面、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、海岛、野生动植物、无线电频谱、气候资源等13类。

一是按照《宪法》规定,自然资源分为矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂7类自然资源。第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,?;ふ涔蟮亩锖椭参?rdquo;。

二是按照《民法通则》规定,自然资源分为矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面8类自然资源。第八十一条规定,“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源”“公民集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权,受法律?;?rdquo;“国家所有的矿藏、水流”。相比《宪法》,增加了水面分类表述。

三是按照《物权法》规定,自然资源分为矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、野生动植物资源、无线电频谱10类。第四十六条规定“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第四十八条规定“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外。”第四十九条“法律规定属于国家所有的野生动植物资源,属于国家所有。”第五十条规定“无线电频谱”资源属于国家所有。”相比《宪法》,《物权法》对野生动植物资源海域、无线电频谱资源3种资源作了规定。

此外,根据《海岛?;しā?,海岛资源也是一类自然资源?!镀蠓ā纷殴娑似蜃试纯⒗煤捅;?。

基于管理实践的分类:

一是自然资源管理部门分类。按照管理需要和法律法规,自然资源分为土地、矿产、水、森林、草原、海域、海岛、野生动植物、气候、空域、无线电频谱、自然?;で?、风景名胜区等13种。管理部门包括自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、工业和信息化部、国家能源局、国家林业和草原局、中国民用航空局。单门类自然资源法规包括《土地管理法》《农村土地承包法》《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》《海岛?;しā贰兑吧锉;しā贰镀蠓ā贰逗娇辗ā贰兑吧参锉;ぬ趵贰段尴叩绻芾硖趵贰蹲匀槐;で趵贰斗缇懊で趵返?。此外,部分资源出台实施了分类标准,如 2017最新版《土地利用现状分类》将土地利用现状分为12个一级地类和72个二级地类;《矿产资源法实施细则》将矿产资源细分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产4大类。

二是自然资源产业管理分类。按照自然资源在不同产业部门中所占的主导地位,自然资源划分为农业资源、工业资源、能源、旅游资源、医药卫生资源、水产资源等。在某种类型之下,可以按土地资源水资源、牧地及饲料资源、森林资源、野生动物资源及遗传物种资源等进行分类,这是目前在生产领域比较通用的传统自然资源分类。

现有自然资源分类特征

一是各种分类普遍存在遗漏和交叉现象。各种关于自然资源的分类系统多从不同角度提出,说明某一方面特征或用途,系统性不强。容易产生两方面不足:一是某些自然资源被遗漏,如地下空间资源在所有分类中均未反映;二是部分自然资源分类存在交叉重叠,如《宪法》分类中山岭和森林很难划清边界;不同产业部门分类中,农业资源与旅游资源、水产资源,以及工业资源和能源之间界限难以明确。

二是各种分类仅反映当时的认知水平和管理需要。人类对天然物质的认知永无止境,只能根据当时的认知水平进行分类,反映出典型的时代特色。随着人类对物质世界的认识不断提高,有些以前难以利用的自然生成物有可能成为资源,将进一步扩大自然资源的概念与范畴,客观要求对现有分类体系进行不断调整和完善。例如:随着土地资源日益稀缺和技术水平的提高,地下空间将成为重要的自然资源,必然要求建立相对应的自然资源分类体系。

三是学理分类更注重系统性,法理和管理分类更注重实际需要?;谘Ю砘〉淖匀蛔试捶掷?,多数采用了分类分级的方法,具有较强的系统性。而基于法理和管理基础的分类多出于管理需要,采取列举的方法,有利于管理便利,但不成系统,且难以穷尽,容易造成部分资源归类遗漏。

四是各种分类侧重社会经济属性,环境要素体系不足。国际上普遍重视自然资源的环境属性或因素,并在分类中体现自然资源环境属性。相比之下,我国当前自然资源分类更注重自然资源社会经济属性,对自然资源的生态环境价值考虑不多,已不适应我国生态文明建设的要求,特别是作为生态文明建设重要载体的自然?;さ?、国家公园等综合型自然资源,如何在分类中体现,有待进一步深入研究。

五是自然资源分部门管理标准不统一,资源底数不清。由于以前自然资源分部门管理,部分自然资源同时由多个部门管理,而各部门对同一种自然资源定义和界定标准不同,导致部分自然资源底数不清,甚至交叉统计。

科学划分自然资源类型,建立统一规范的自然资源分类标准和体系,是自然资源科学治理的前提。以习近平“生命共同体”思想、“地球系统科学”等为理论基础,体现“大资源”“大科学”理念,从条块式管理转为系统管理,将提高自然资源统一管理和系统治理能力。建议坚持系统共性综合管理与分类差异管理相结合,明确分类原则、建立分类框架、统一规范标准、推进综合立法。同时,重视自然资源的社会经济属性,加强资源经济研究,树立自然价值和自然资本的理念,健全国家自然资源资产管理体制和资源资产产权制度。

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